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預(yù)防職務(wù)犯罪:世界各國面臨的共同課題

2011/9/2 10:22:14 本站原創(chuàng) 佚名 字體:
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職務(wù)犯罪,歷來是國內(nèi)外刑事立法和司法實(shí)踐中的重要課題。一個(gè)人一旦擁有某種職務(wù),就意味著他既擁有一定的處理事務(wù)的權(quán)力,同時(shí)又必須恪盡職守,既不能不履行職責(zé),又不能濫用權(quán)力。因此,我們可以從廣義上將職務(wù)犯罪理解為行為人違背職責(zé)要求實(shí)施的觸犯刑律應(yīng)受刑罰處罰的行為的總稱。預(yù)防職務(wù)犯罪既是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,也是世界各國面臨的一個(gè)共同課題。
    建立專門的預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)
    很多國家和地區(qū)成立了相對(duì)獨(dú)立的專門的預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu),并賦予這些機(jī)構(gòu)以特殊職權(quán)。所謂獨(dú)立是指專門反腐敗機(jī)構(gòu)直接隸屬于國家最高行政首腦、議會(huì)或國家司法部門,并向他們負(fù)責(zé),獨(dú)立行使職權(quán),不受外界影響。為保證預(yù)防工作全面、有效,還從人力和物力、財(cái)力各方面給予了充分保障。例如,馬來西亞在反貪污局設(shè)防范部,其任務(wù)就是要防止和鏟除一切貪污及漏洞,促進(jìn)政府行政廉潔和高效,教育公眾認(rèn)清貪污的危害,支持反貪污活動(dòng)。新加坡貪污調(diào)查局設(shè)立情報(bào)組和研究組,分別負(fù)責(zé)收集、分析貪污賄賂的情報(bào),提出預(yù)防措施,檢查政府機(jī)關(guān)工作程序,及時(shí)堵塞漏洞。
    國外預(yù)防職務(wù)犯罪專門機(jī)構(gòu)主要通過建立社會(huì)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)、開展廉政共建活動(dòng)、開展專門性調(diào)研、檢查監(jiān)督等方法預(yù)防職務(wù)犯罪。其中,檢查監(jiān)督活動(dòng)包括:對(duì)政府部門和公共機(jī)構(gòu)的工作制度及程序進(jìn)行審查,提出防范建議;檢查貪污賄賂易發(fā)部門和環(huán)節(jié);重點(diǎn)監(jiān)視“黑名單”中的嫌疑人員;審查官員廉政狀況,并提出相關(guān)建議。預(yù)防教育被作為許多國家的常規(guī)性預(yù)防措施常抓不懈。例如,新加坡貪污調(diào)查局反腐敗教育形式主要包括經(jīng)常性的專題講座、針對(duì)新錄用公務(wù)員進(jìn)行反腐敗專題教育,等等。
    通過立法或制度完善防止以權(quán)謀私
    制度預(yù)防即針對(duì)發(fā)生的體制、機(jī)制、管理方面的漏洞,發(fā)出檢查建議,提供預(yù)防咨詢,幫助有關(guān)單位加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè),嚴(yán)密自己的管理,不給犯罪分子機(jī)會(huì)和條件。犯罪學(xué)有一個(gè)基本的原理,就是犯罪動(dòng)機(jī)一旦產(chǎn)生,行為就進(jìn)入臨界狀態(tài),行為能不能完成,取決于他有沒有機(jī)會(huì)和條件,而制度預(yù)防主要就是切斷犯罪動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)之間的聯(lián)系。
    完備明確的預(yù)防職務(wù)犯罪法律體系,不僅使公務(wù)人員在日常生活、工作中對(duì)自身行為的法律界限有了明確認(rèn)識(shí),也使懲治職務(wù)犯罪有了有力的法律武器,避免因法律規(guī)定模糊、疏漏而放縱犯罪的現(xiàn)象。
    第一,關(guān)于公職人員或特定人員行為準(zhǔn)則的法律文件。職務(wù)犯罪的本質(zhì)是公權(quán)私用、以權(quán)謀私。為有效防止公職人員利用職務(wù)便利牟取私利,就必須對(duì)其行為做出全面、系統(tǒng)、明確的規(guī)范,制定嚴(yán)密的防范措施,以保證公職人員廉潔從政。如南非的《非洲人國民大會(huì)當(dāng)選成員行為守則》、加拿大的《已經(jīng)和將要離任公職人員守則》、聯(lián)合國的《公職人員國際行為守則》等,對(duì)公職人員的公務(wù)活動(dòng)作了比較詳細(xì)、具體的行為規(guī)范。這些法律文件和公務(wù)員法主要規(guī)定公務(wù)人員應(yīng)遵守以下義務(wù):禁止公職人員經(jīng)商和營利性兼職,限制公職人員接受饋贈(zèng),禁止收受額外報(bào)酬,嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等。
    第二,關(guān)于規(guī)范政府行為和政治活動(dòng)的法律文件。為實(shí)現(xiàn)政府行為的法制化,各國政府及國際社會(huì)制定了大量規(guī)范或約束政府行為的法律文件,規(guī)定了許多明確具體的預(yù)防措施,以保證政府行為和政治活動(dòng)的廉潔。這些文件主要包括三類:一是信息公開的法律文件,從不同方面規(guī)定了政府所持有信息的公開范圍、時(shí)間、方式及公民獲取信息的權(quán)利、途徑等,為公民有效監(jiān)督政府、保護(hù)自己的合法權(quán)利提供了便利條件;二是規(guī)范政府權(quán)力行使的法律文件。其突出特點(diǎn)就是要求政府權(quán)力的行使要合法、透明,并被有效監(jiān)督。三是規(guī)范政治活動(dòng)的法律文件。
    第三,關(guān)于懲治職務(wù)犯罪的法律文件。無論是專門的預(yù)防職務(wù)犯罪的法律,還是其他廉政法律,都把對(duì)貪污、賄賂犯罪行為的打擊和懲治作為一項(xiàng)重要內(nèi)容加以規(guī)定。一方面,國外關(guān)于公務(wù)員法、道德準(zhǔn)則、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、反貪污專門法等規(guī)定配套成龍,操作性強(qiáng)。另一方面,國外的職務(wù)犯罪立法中,在非刑事法律中的行政、經(jīng)濟(jì)法規(guī)規(guī)定職務(wù)犯罪時(shí),不但犯罪構(gòu)成較為詳備,對(duì)法定刑也有獨(dú)立的規(guī)定。如日本船員法,規(guī)定了船長(zhǎng)的濫用職務(wù)罪;破壞活動(dòng)防止法規(guī)定了公安調(diào)查官的濫用職權(quán)等。
    嚴(yán)格的公務(wù)人員管理
    對(duì)公務(wù)人員的嚴(yán)格管理,主要體現(xiàn)在擇優(yōu)錄用公職人員和加強(qiáng)公職人員培訓(xùn)兩方面。由于國外公務(wù)員制度建立的時(shí)間較長(zhǎng),錄用和培訓(xùn)制度相對(duì)規(guī)范、嚴(yán)格。公職人員被錄用后,主要從強(qiáng)化內(nèi)部管理,著力提高公職人員素質(zhì)方面來預(yù)防職務(wù)犯罪。一方面,加強(qiáng)公職人員的培訓(xùn),不斷提高其素質(zhì),提高業(yè)務(wù)能力,加強(qiáng)工作責(zé)任感。如日本《國家公務(wù)員法》規(guī)定,政府負(fù)有組織培訓(xùn)的義務(wù),文官享有接受培訓(xùn)、領(lǐng)取培訓(xùn)期間工資和自修時(shí)政府提供的學(xué)費(fèi)等權(quán)利。另一方面,許多國家通過制定內(nèi)部紀(jì)律和規(guī)章制度來約束公職人員的行為,強(qiáng)化內(nèi)部管理,從而達(dá)到預(yù)防職務(wù)犯罪的目的。如美國在警察局設(shè)置警長(zhǎng)一線監(jiān)督制,對(duì)繳獲販毒贓款的處理制度化,訂立規(guī)章制度拒收金錢禮物,成立設(shè)有專門反職務(wù)犯罪職能的內(nèi)務(wù)處,專門監(jiān)視與調(diào)查本局警察職務(wù)犯罪現(xiàn)象。韓國在全國機(jī)關(guān)中實(shí)行“腐敗指數(shù)制”,即根據(jù)企業(yè)和普通市民的反映、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、專家評(píng)價(jià)、監(jiān)察院和檢察院的監(jiān)察及整改情況、新聞機(jī)構(gòu)的輿論調(diào)查以及行政改革效果和業(yè)務(wù)水平等進(jìn)行綜合評(píng)估打分,向社會(huì)公布,根據(jù)分?jǐn)?shù)決定待遇差別。
    高薪養(yǎng)廉是一項(xiàng)重要措施
    實(shí)行高薪養(yǎng)廉是許多國家預(yù)防職務(wù)犯罪的重要措施。美國《聯(lián)邦政府工資改革法》規(guī)定,政府公務(wù)員的工資要與私營企業(yè)職員的工資相對(duì)應(yīng)。法國采取工資與物價(jià)掛鉤的制度,工資表只列出公務(wù)員的工資指數(shù),公務(wù)員的實(shí)際工資額等于工資指數(shù)乘以最低生活費(fèi),而最低生活費(fèi)是隨著物價(jià)的變動(dòng)而變動(dòng)的。日本的《一般職員報(bào)酬法》中規(guī)定,公職人員工作優(yōu)良,滿12個(gè)月提薪一次。
    西方國家實(shí)行高薪養(yǎng)廉是基于這樣一種邏輯:在政府機(jī)關(guān),過低的薪水收入,往往會(huì)使公務(wù)人員生活拮據(jù)。而生活的清苦,常常又影響到公務(wù)人員的工作情緒。因此,在物質(zhì)利益面前容易經(jīng)不住誘惑,進(jìn)而走向腐敗。而高薪養(yǎng)廉在增強(qiáng)公務(wù)人員信心和提高對(duì)職業(yè)滿意度的同時(shí),也使腐敗成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于腐敗所得利益。
    事實(shí)上,即使是實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”的國家,也并沒有完全杜絕職務(wù)犯罪現(xiàn)象的發(fā)生。美國學(xué)者說,“經(jīng)驗(yàn)表明,高薪養(yǎng)廉、促進(jìn)民主和政治自由,以及像私有化和自由化這樣的經(jīng)濟(jì)改革是不能夠保證腐敗減少的。反腐敗措施的執(zhí)行以及執(zhí)行這些措施時(shí)社會(huì)政治環(huán)境的變化也同樣重要。”
    有效運(yùn)作的監(jiān)督體系
    職務(wù)主體往往具有與其職務(wù)相適應(yīng)的具體權(quán)力,如果職務(wù)主體的職務(wù)行為缺乏有效監(jiān)督,往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的不正確行使和濫用,從而產(chǎn)生各種類型的職務(wù)犯罪。國家工作人員廉潔從政和恪盡職守,只靠個(gè)人品格保證是脆弱的。堅(jiān)實(shí)和可靠的保證應(yīng)當(dāng)是對(duì)國家權(quán)力的運(yùn)作、國家工作人員職務(wù)活動(dòng)有一套完備、有效的監(jiān)督制度,對(duì)職務(wù)主體進(jìn)行全方位、多層次的監(jiān)督,形成一個(gè)有效運(yùn)作的監(jiān)督體系。
    加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督,吸收公眾參與。以美國行政內(nèi)部監(jiān)督為例,根據(jù)1978年通過的監(jiān)察長(zhǎng)法案,美國在其聯(lián)邦政府的各個(gè)行政部門中都設(shè)立了監(jiān)察長(zhǎng)辦事處,有一名監(jiān)察長(zhǎng)主持該辦事處工作。法國中央政府和地方政府從事公開交易和公用事業(yè),必須向同級(jí)議會(huì)提供信息和報(bào)告。瑞典則在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立檢查機(jī)構(gòu),監(jiān)察政府的各個(gè)部門。奧地利政府定期召開新聞發(fā)布會(huì),美國政府也通過《華盛頓郵報(bào)》等媒體對(duì)公務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督,等等。而公眾的參與,則增強(qiáng)了權(quán)力的可接受性,有利于創(chuàng)造一種政府和公眾共同治理的新秩序。例如美國在各州縣都成立了所謂的民權(quán)自由聯(lián)盟,專門收集群眾對(duì)政府的意見,監(jiān)視其違規(guī)行為。希臘政府專門設(shè)定進(jìn)諫日,市民在這一天可以向政府官員進(jìn)忠告、獻(xiàn)計(jì)策、訴苦衷,政府官員要認(rèn)真記錄,以便研究改進(jìn)。西班牙政府建立了“護(hù)民官”制度,由市民選舉、議會(huì)任命在市民中享有崇高威望的人擔(dān)任“護(hù)民官”。通過吸收公眾參與和內(nèi)外監(jiān)督,既提高了公民的積極性,又保證了政府行為的透明度。(作者 田湘波 周新偉)


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